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自然资源部解读《社区生活圈规划技术指南》

导读

自然资源部发布的《社区生活圈规划技术指南》行业标准将于7月1日起正式实施,在6月23日举行的上海市政府新闻发布会上,自然资源部国土空间规划局副局长李枫女士对《社区生活圈规划技术指南》进行了详细介绍,并答记者问。

城市是人类居住生活的重要场所,如果将城市作为一个“有机生命体”,社区则是构成这个“有机生命体”的一个个“城市细胞”。在计划经济时代,城市建设强调先生产后生活;在以工业化为引擎的城市快速发展阶段,城市发展以经济建设为主;进入生态文明新时代,则更加强调以人为本,注重提升城市生活品质。

 

社区是社会治理的基本单元,特别是新冠肺炎疫情发生以后,社区的功能更加复合化,社区的作用更加凸显,是提高国家治理体系和治理能力现代化的基础。建设社区生活圈,打造“宜业、宜居、宜游、宜养、宜学”多元功能的空间单元,激活“城市细胞”,才能让城市更有魅力、更具活力。

 

为更好地满足人民群众对美好生活的向往,发挥社区生活圈在城乡社区发展和社区治理方面的基础平台作用,推动城市发展方式和市民生活方式转变,建设健康安全、便利舒适、富有活力和魅力的人民城市,自然资源部组织编制了《社区生活圈规划技术指南》(以下简称《指南》)。希望通过这个行业标准,指导地方进一步做好社区生活圈相关规划,提高社区生活圈相关内容编制与实施的针对性、科学性与可操作性。

 

《指南》已于6月9日发布,将于7月1日起正式实施。

 

   
《指南》主要内容

《指南》内容包括正文、附录和参考文献,正文部分共八章,重点阐述了社区生活圈规划的总体原则、城镇社区生活圈及乡村社区生活圈的规划指引、差异引导和实施要求等。主要内容包括:

一是价值导向。

作为社区生活圈规划工作的技术指引,《指南》遵循五个基本原则,包括坚持以人民为中心、贯彻新发展理念、突出问题导向和目标导向、强化系统治理、因地制宜塑造特色生活圈。

二是覆盖城乡。

提出城镇社区生活圈和乡村社区生活圈在配置层级、服务要素和空间布局等方面的规划指引,其中城镇社区生活圈可构建“15分钟、5-10分钟”两个层级,乡村社区生活圈可构建“乡集镇-村/组”两个层级。

三是差异引导。

将服务要素分为基础保障型、品质提升型和特色引导型等三种类型,并从社区服务、就业引导、住房改善、日常出行、生态休闲、公共安全等六方面提出不同的导向和要求。各地可立足实际,统筹经济能力和资源条件,结合居民需求,评估主要影响因素,细化《指南》的规划技术要求,使社区生活圈规划“因地制宜”“因需制宜”。

四是注重实施。

  

生活圈作为空间单元,在国土空间规划中是实施层面的重要抓手,也是规划体检评估的重要对象。《指南》综合运用全生命周期的方法,明确现状评估、规划方案和行动计划制定、动态监测等工作程序,提出新建地区、城市更新地区和老旧小区等工作重点,鼓励部门协同、公众参与和社会共建。

 

 

记者问答环节

  

问:《指南》的社区生活圈和过去经常提的居住区、居住小区有什么不同?在规划上有什么新特点?

答:传统上我们说居住区、居住小区是以人口规模,也就是我们经常说的千人指标,一千个人到底要配多少来安排公共服务设施,带有一定计划经济时代的分配特征,比较强调居住这种单一的功能,对不同社区里不同人口、年龄的不同的需求响应的还不够。

传统“居住区”“居住小区”以人口规模(也就是千人指标)来安排公共服务设施,带有一定计划分配特征,强调居住这一单一功能,对不同社区中不同年龄人口的不同需求响应不够。“社区生活圈”是以人的活动和需求为核心,通过居住、就业、养老、医疗卫生等不同功能的有机组合,在生活圈这一空间范围内得到生产生活休闲等基本需求都可以得到满足,社区生活圈既是体现物质空间的设施圈、环境圈,也是体现感知空间的邻里圈、社交圈,是规划设计思路从计划导向向需求导向的转变。

《指南》在以前标准基础上,从以下三方面提出了创新:

一是主动适应未来的城市生活方式。

从居住区到社区生活圈,体现了社区的复合功能。工业化时代,城市被当做一个机器,工业区、居住区各个“零件”分开摆放。进入生态文明新时代,城市生产、生活、生态需要在空间上统筹。社区是一个城市的基本单元,将工作、居住、生活、休闲等功能在社区层面相互融合,相当于用“针灸”疗法,激活城市细胞,增加了城市的活力,适应未来城市的多元化需求。

二是优化城市空间结构。

相对传统标准,社区生活圈补充了就业引导、住房改善、公共安全等基础保障型服务要素,重点配置社区服务、日常出行和生态休闲等品质提升型服务要素,还提出了特色引导型服务要素的配置要求。构建社区生活圈,以15分钟为时空尺度,使居民的日常生活需求能就近就地得到满足,在步行便利的范围内可获取,相当于打造一个个“微城市”。通过空间结构的优化,从源头上减少职住不平衡、钟摆式交通拥堵等“大城市病”。

三是因地制宜塑造特色生活圈。

指南既有城市社区生活圈,也包括乡村社区生活圈,针对乡村社区特点探索构建“乡集镇-村/组”两个社区生活圈层级。要注重社区的多样性、地方特色和社区的成长性,要突出问题导向,结合居民需求,立足地方实际,评估主要影响因素,差异化确定各类生活圈服务要素的内容和指标。针对不同地区、不同类型社区生活圈,分析发展阶段、人口特征、用地条件、环境因素对服务要素内容的影响程度,明确内容和指标的差异化导向。

问:《指南》对社区生活圈规划建设做了详细指引,下一步将如何落实,有什么机制来保障这个指引? 

答:为更好推进《指南》实施,我们将重点从以下三方面推进:

一是建立全生命周期的工作机制。

发挥“多规合一”改革后自然资源部门的体制优势,实现从自然资源调查到空间规划、土地管理的全链条统一管理,规范社区生活圈规划的现状评估、规划方案和行动计划制定等工作程序。现状评估阶段,要结合城市体检工作,全面评估社区生活圈实际建设情况与服务要素需求;规划方案阶段,针对各类问题明确社区生活圈的发展目标和关键策略,完善各类服务要素内容,补足规模缺口;实施行动阶段,形成分阶段建设目标和计划,结合老旧小区改造和乡村建设行动等政策要求,动项目实施。

二是调动各方积极性,形成共商、共建、共治的社区治理格局。

首先是部门协同,各级自然资源主管部门要主动加强与相关主管部门的工作衔接,一同组织规划评估和实施行动;其次是发挥政府和市场机制的共同作用,在街道办事处、乡镇人民政府组织下协同做好规划实施,政府负责组织公众参与、需求调查、规划协商等工作,并可以引进投资主体,委托专业公司参与公益性设施的运营、管理和维护。

在社区生活圈的规划编制与实施过程中,最重要的是公众参与,需要广泛征求在地居民、企业、社会团体和相关部门、专家等意见,特别是社区居民的意见,积极向公众宣传推广相关成果。

三是纳入国土空间规划“一张图”进行管理,定期评估。

鼓励搭建各类基于互联网、大数据的规划众筹平台,运用智慧技术解决社区热点难点问题。依托国土空间基础信息平台,实时监测服务要素的运营情况和需求反馈,纳入国土空间规划“一张图”实施监督系统进行管理,定期开展评估,及时调整规划及实施计划。

问:像世界上一些国家也提出15分钟城市的口号和概念,与我们提出的15分钟生活圈有什么不一样? 

答:西方一些发达城市,如巴黎、墨尔本等也提出社区生活圈的理念和做法,强调社区在作为功能基本服务单元、基本生活单元、土地利用混合和功能复合单元的作用。可以说,打造健康、安全、绿色、富有活力的城市生活,体现绿色、低碳、韧性、高品质等价值导向,已成为全球城市的广泛共识。

 

中国的城市社区有中国的特点。中国的城市和镇的数量相对偏少,城市人口多,特别是老城区人口密度大,人均用地紧缺,中国的邻里文化和西方国家也有所不同。但中国社会主义制度的优越性体现在政府组织宣传发动的能力强,广大市民改善社区环境的意愿强。近年来,上海、北京等城市在社区生活圈建设方面行动较早,开展了一些积极探索,成都、广州、杭州、西安等大中城市也有一定的实践基础。

 

2021年上海空间艺术季以“15分钟社区生活圈”为主题,就是希望利用空间艺术季这个平台,与国内外专家学者和城市管理者相互交流和学习。我们希望通过《指南》的发布和艺术季的互动,总结推广上海等地社区生活圈实践经验,在分享国际经验的基础上,使我们城乡社区建设更加体现中国的特点,符合中国实际,为全球生态文明建设和以人为本的城乡发展贡献更多中国智慧、中国实践和中国方案。

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文章名称:《自然资源部解读《社区生活圈规划技术指南》》
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