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边缘小县的命运:撤并会否成为一种趋势?

随着改革开放以来中国经济的高速发展和城镇化的突飞猛进,大量人口向经济发展优势地区流动、聚集,并深刻的改变了中国的城乡、区域人口分布格局。这会也使一些人口持续流出的边缘小县面临着命运转折:是继续保留县的设置,还是应“撤并降转”(撤销、合并、降级、拆分转隶)?

日前,中国区域科学协会会长、中国社会科学院生态文明研究所党委书记杨开忠,在接受《时代周报》的专访时,以年初备受关注的陕西佛坪县是否应撤并为案例,分析了中国县级行政区划的未来趋势:在优化国土空间布局、推进新型城镇化和区域协调发展中,“胡焕庸线”西北半壁偏远、封闭、稀疏小的县,处于不利地位,经济地位下降,人口流失,县设置“撤并降转”现象,会更加普遍、突出。

因此,杨开忠主张:对一些边远地区,即“胡焕庸线”西北地区、东南云贵地区的一批小村、小县、小镇,进行撤销或合并。

以下是正文

我国政区分为省,地,县、乡四级。近段时间,“县”频繁出圈——前有“人口仅3万”的袖珍小县佛坪,后有号称“宇宙中心”的鲁西南小县曹县。县与县的人口差距很大,譬如山东曹县,常住人口在2017年就达141万人;陕西佛坪县,2020年常住人口还不到2.67万人。

随着城市化深入发展,靠近经济社会发展核心的县,撤县设市或县改市辖区,已经大势所趋。因市行政管理权限更大,也容易争取更多项目、资金、人才,有利于地方政府招商引资,提高本地居民的自豪感。

推进小县合并的声音越来越多。今年全国“两会”期间,全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉提交《优化县级行政区划,推进经济一体化发展》的提案,建议优化县级行政区划、推进小县合并试点,可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点(可整县合并,也可保留乡镇级管理稳定、拆分小县)。

这份提案触及了袖珍小县的敏感神经,并经媒体报道后引发了外界广泛关注。

中国区域科学协会会长、中国社科院研究员杨开忠,在接受专访时表示,县级政区包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区,县是县级政区的一种类型,与市辖区、县级市居核心不同,其在空间经济社会核心-边缘结构中设置在边缘之地,位置相对偏远、封闭,人口相对稀疏,地理经济相对低效。

杨开忠认为,优化国土空间布局,推进新型城镇化和区域协调发展,要克服这种相对低效。在这一过程中,靠近核心的县改市、改区,相对更边远的县撤并降转,都是不可避免的。“不过,具体问题要具体分析,佛坪作为一个政区,有其存在的特殊意义。”杨开忠说。

保留还是撤并县,首先要考虑人口增长趋势

Q

问:1979年,中国共有2002个县,到2019年已缩减至1323个县。撤县热潮背后,与做大做强中心城市的发展思路相关。对于此次热议的佛坪县,你认为适合推进小县合并吗?

杨开忠:首先,不能孤立地谈论这个问题,要把这个问题放在我国优化国土空间布局、推进新型城镇化和区域协调发展大格局中来看。县级政区包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区,县是县级政区的一种类型。与城市居核心不同,县在国土空间经济社会发展核心-边缘结构中处在边缘之地,地理位置相对偏远、封闭,人口相对稀疏,地理经济相对低效。

克服这种空间格局相对低效性,是优化国土空间布局、推进新型城镇化和区域协调发展的重要方面。在这一过程中,部分靠近核心的县,改市或改市辖区,部分地理位置相对更偏远封闭、人口相对更稀少的县撤并降转,都是不可避免的。

从全国来看,相对通常讲的“胡焕庸线”的东南半壁,西北半壁有一个重要特点是:空间格局低效。这具体表现在四个方面:第一,地理位置比较偏远,离发展中心较远。这意味着,同样的东西生产出来运到市场中心成本较高,缺乏竞争力,很难生存和发展下去;第二,聚落相互之间距离较远、分割较重,相互交流成本高、机会少;第三,城乡聚落人口密度低,规模小。

因此,在优化国土空间布局、推进新型城镇化和区域协调发展中,“胡焕庸线”西北半壁偏远、封闭、稀疏小的县,处于不利地位,经济地位下降,人口流失,县设置“撤并降转”现象,会更加普遍、突出。

在西北半壁中,佛坪虽不是最偏远、封闭、稀疏的,但在周围核心城市西安、汉中的边缘县中,却是相对更偏远、闭塞、人口稀少的,在优化国土空间布局、推进新型城镇化和区域协调发展中,县是续存还是“撤并降转”,自然会成为讨论的对象之一。精准回答这个问题,要深入实际调查研究、具体分析。

Q

问:有观点认为,佛坪兼具大城市水源地与珍稀动物保护的双重价值,有其存在的价值。目前,设县对佛坪来说,是不是比较好的管理方式?

杨开忠:实际上自90年代以后,佛坪的人口就在减少,这意味着已经有人向外迁移,这是客观发生的事实。随着要素自由流动和产品自由贸易的深入发展,可以预见,未来佛坪的人口还会减少,还会有人向外迁移。

在这个过程中,探讨人口减少对佛坪政区设置的影响,是有意义的。我对佛坪没有进行过专门的调查研究,因而现在无法具体回答这个问题,但讨论分析这个问题要重视以下三点:

首先,人口增长趋势。随着新发展阶段国内国际双循环相互促进的新发展格局形成,人口流动将更加自由,政策一般会更鼓励移民,鼓励老百姓迁往更有利于他们发展、让他们幸福生活的地方去。

在这种条件下,佛坪今后人口收缩趋势是什么?如何考虑非经济因素对佛坪人口增长的影响?未来空间均衡的人口是多少?综合经济和非经济因素,应当如何调控人口增长?

其次,如何适应人口减少优化政区设置。考虑到经济效应,原则上人口越少,政区层级会越低。但一个地方行政区划的设置,不能仅仅只考虑人口数量和经济因素,还要考虑民族团结、国防安全、生态保护、文化保护等方面的需要。在这些方面具有特别意义的,政区设置要有特别的考虑。

佛坪有其特殊的生态保护意义,尽管目前不到3万人,以后可能还会减少。但目前根据我的了解,佛坪作为一个政区是不应该消失的,要履行特殊的生态保护职责,需要有人和相应的行政设置。佛坪作为政区,未来可能续县,也可能会撤县设镇,也可能转为专门的管理区——生态管理区。到底要不要调整、如何调整,要进行具体的深入调查研究。

应撤销或合并一些边远小村、小县、小镇

Q

问:近年,随着乡镇和行政村的撤并,镇村数量减少,撤并小县是否会成为一种趋势?如果说佛坪县有其特殊性,那其他的小县城,未来该如何发展?合并是不是唯一出路?

杨开忠:我主张对一些边远地区,即“胡焕庸线”西北地区、东南云贵地区的一批小村、小县、小镇,进行撤销或合并。如何促进这些地区可持续发展,解决其空间格局相对低效的问题,无非四个路径。

第一,偏远地区,没有更大发展潜力的,能移民的都进行移民,相对集中起来,使得他们相互之间更加紧凑;第二,移民之后,通过体制机制改革、基础设施的互联互通,使他们之间更加有效地联系起来,发展一体化;第三,无法移民的,在单个地区,要克服空间格局低效无效的情况,充分抓住信息化和数字化的战略机遇,利用好实体空间,进行产品等各方面的营销、推广、交流,规避实体国土空间或者地理空间的低效、不经济,将经济社会活动转移到虚拟空间;第四,打造产品和服务特色,用别具一格的发展道路获取竞争优势。

贯彻这四条路径,很多这类的小村、小镇、小县,都有可能消失。发展前景不好的,要及时进行行政区划改革,该撤销的撤销,该降级的降级,这是一个普遍的相应的体制跟进。

当然,前面说过,并不是所有的小村、小镇、小县都要消失。即使从经济上来说,有些小村、小镇、小县的存在是不合理的。但如果它们有民族团结、国防安全、生态保护、文化保护四个特别意义,那就需要保留和保护。

Q

问:撤并小县会带来何种影响?

杨开忠:总体来讲,顺应规律的撤并一些小县,对国家是有利的,是推进新型城市化、区域协调发展和国土空间优化的必然结果,有利于提高经济效率,增强竞争力,有利于更好地保护生态环境。

有些地方生态环境不好,很大程度上是因为有人居住,破坏了(生态)。人迁走了,(生态)自然就恢复了。有些地方过于偏远封闭,人口密度过低、规模过小,干事兴业既面临高昂的运输和贸易成本,又没有什么规模经济,发展不可能好,老百姓也不可能幸福,应当鼓励人易地发展,政区应当及时撤并降转。

当然,在这个过程之中,具体村、镇、县在调整过程中肯定会经历阵痛期。要有从全局谋划一域、以一域服务全局的精神,认识、尊重、顺应这样一种规律。

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文章名称:《边缘小县的命运:撤并会否成为一种趋势?》
文章链接:http://seer520.com/archives/5342
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