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统一国土空间用途管制背景下的城市设计技术改革思考

摘要

在统一国土空间用途管制的背景下,研究我国城市设计体系如何发挥作用,具有理论和现实意义。在对城市设计新内涵和新目标、国土空间用途管制新要求进行解读的基础上,探讨了城市设计在国土空间用途管制三个改革方向上所能发挥的空间统筹、逻辑串联、多维度视角作用;并提出宏观层面设计思维全空间全层级融入国土空间规划实现全域管制,中观层面以设计导则制度打通空间治理的纵向传导逻辑,微观层面以“设计+规划”支撑刚弹结合、多元化、立体化的管制方式,作为当前城市设计的技术改革思路。

在城乡规划体系下,城市设计是通过对城市特色系统控制和空间形态组织,塑造具有地域文化内涵、提升城市环境品质的三维空间环境(臧鑫宇,等,2017),是一种触及城市内涵的有目的的空间生产(童明,2014)。我国的城市设计体系一直游离在法定规划之外,2017年《城市设计管理办法》的发布曾带来城市设计“正式制度化”的曙光,但随后的机构改革导致城市设计事权、地位和作用又陷入争议。

 

2020年9月,自然资源部发布《国土空间规划城市设计指南(征求意见稿)》(以下简称“指南”),提出整体视角出发,运用城市设计方法,对生态、农业和城镇空间进行全域全要素整体统筹;运用城市设计手段,改进编制方法;在规划管理环节加强城市设计内容运用,提高用途管制和规划许可的科学性和可操作性。

 

当前,统一国土空间用途管制已成为国家推进空间治理体系和治理能力现代化的一项基本制度,未来国土空间用途管制的目标应当是建立全要素、全周期、全空间、准入条件与负面清单相结合的实时管控体系(董子卉,等,2020),而城市设计以其丰富的技术方法和灵活的思维方式,应当通过与国土空间规划体系相呼应的技术改革,继续和更好地发挥作用,成为实现国土空间用途管制转型的工具和手段之一。

 

实际上《指南》中的“城市设计”语境已不单指城市范围内的城市设计(urban design),而是广义的国土空间设计。本文所指“城市设计”也是如此,暂不创造新名词,仍以“城市设计”或“设计”指代广义城市设计。

 

1.城市设计和国土空间用途管制的关系再认识

1.1 城市设计的新内涵和新目标

生态文明建设理念要求我们把山水林田湖草海看作一个整体的自然系统,同时把建成环境和自然环境统一作为规划管控的对象,在这种更高层次的认识中,城市设计的价值、对象、途径等方面都需进行必要的拓展(段进,2020),城市设计的内涵和目标也将提升到一个全新的高度。

 

城市设计不再局限于对三维空间形态和空间环境的蓝图表达,而是运用设计思维,借助规划传导实现“设计控制”(程海帆,2012),通过“政策设计”(刘晋华,2018) 推动实施,目标是实现生态系统的安全持续、历史文脉的传承发展、空间美学的引导控制、空间使用的社会公平正义;体现自然之美、人工之美、文明之美,以设计思维实现全域“美丽国土”的科学管控(图1)。

图1 城市设计新内涵

 

1.2 国土空间用途管制的新要求

国土空间用途管制是为实现国土空间的科学开发、合理利用、持续保护与优化配置,通过空间规划及空间政策所实施的一系列制度及其运行机制的总和。从土地用途管制向国土空间用途管制转型的逻辑、要点、模式的讨论是近几年的学术热点(林坚,等,2019;张晓玲,等,2020;田双清,等,2020)。概括来说,与传统的土地用途管制制度相比,国土空间用途管制制度在工作对象、技术方法和价值导向上均有所突破。

 

在工作对象,国土空间用途管制覆盖全空间全要素,具有整体性和全域性的功能;在技术方法上,国土空间不仅指地下、地表和地上的立体空间,更指人文要素构成的地域功能空间,国土空间用途管制将采用更丰富的管控手段、更顺畅的管理逻辑,具有更全面的空间管控功能;在价值导向上,国土空间用途管制将以可持续发展为价值取向,注重决策的科学化和民主化,实现政府——市场——社会的联动,建构底线约束与激励引导相结合的新机制,使空间开发利用更有序、更有效和更高品质,具有更好的空间治理功能。

 

1.3 国外城市设计在用途管制中的作用

国土空间用途管制来源于土地用途管制制度,始于19 世纪末期西欧和北美,为解决城市化快速发展过程中土地利用负外部性和公共用地短缺等问题而生(Miceli T J,2011)。最早的土地用途管制制度发端于功能分区,发展到现在已形成了涵盖用途、平面、立体、权益的“四维”空间管制体系,包括功能覆盖标准、空间形态标准和政策意图标准,且后两者不断得到关注和强化(林坚,2014)。

 

回顾英、美等现代城市设计的源起国,现代城市设计产生的目的是尝试探讨和解决土地发展权、土地相邻权、公共地役权、公共利益与公共政策等议题。设计对土地用途管制形成依据的做法主要有两种:一是以美国为代表,城市设计技术性地介入区划实现设计管控;二是以英国为代表,通过审查机制和公众参与制度保障设计内容落实到规划许可中。

 

1.4 城市设计是实现国土空间用途管制新要求的有效途径

规划和设计是两种截然不同的思维范式。这里的“规划”是指起到空间管制作用的法定规划体系,包括城乡规划中的城市总体规划、控制性详细规划、乡规划、村庄规划等,以及一些发达地区所尝试的郊野单元规划(石华,等,2019;余建忠,等,2020),也包括土地利用总体规划、生态功能区划等;“设计”是指以城市设计为首的、体现“设计思维”的非法定规划体系,包括城市设计、概念规划、景观规划、城市更新,以及近几年提出的区域设计(regional design)(周庆华,等,2020)、生态城市设计(ecologicalurbandesign)(田宝江,2018;臧鑫宇,等,2017)、乡村设计(rural design)(杨俊宴,等,2020)、村庄设计(耿慧志,等,2020)等。

 

在城乡规划学科和城乡规划管理范畴内,以城市设计为代表的非法定规划是几十年来逐步探索得到的创新规划思维和多学科融贯工具,已经实践证明是对法定规划的有效补充和有力支撑。从更高的层面看,在“规划”范畴内,针对城镇系统的城乡规划重发展轻保护、重城市轻乡村,价值取向是主动作为“改变”现状;而针对自然资源系统的土地利用规划、生态功能区划等规划,重指标轻布局、只见地不见人,价值取向是尽量“不变”减少干预。这两种管理逻辑很难直接融合,而“设计”可以成为这两者的粘合剂,以生态优先、绿色发展、美好人居为价值导向,处理好城市与自然环境的关系,使城市与自然有机交融、和谐共生、相互促进、相得益彰(田宝江,2006),避免增长主义的思维而导致无序蔓延、生态破坏、公地悲剧,也避免单纯的底线思维、简单量化思维而导致空间破碎、文脉割裂、罔顾产权。

 

设计根源于规划,规划本应包含设计,只是当下的规划习惯性短缺设计(朱荣远,2014),即当前的“规划”存在重管控轻设计。相对应地,“设计”被诟病最多的就是重设计轻管控。因此,“设计”可以作为一种方法和学科独立存在,但其运作程序和结果必须通过融入“规划”,将终端建立在成为国土空间用途管制的依据。当然,本文的“管制”已经不是原先土地用途管制语境下的“按照一定的规则、方法或模式进行强制性管理”,而是指公权力的合理介入和有序引导。

 

简而言之,国土空间规划是国土空间用途管制的依据和基础。通过融入国土空间规划,城市设计是实现全域统筹的、逻辑严密的、高质量的国土空间用途管制的有效途径。

 

2.我国用途管制的改革方向与城市设计的作用演进

2.1 面向全域统筹管制的新要求:城市设计发挥空间统筹的作用

原先的用途管制按照建设和非建设两类活动实施差别化管理(林坚,等,2019)。针对开发建设活动,国土空间用途管制主要通过土地利用规划的用地预审、农用地转用许可和城乡规划的“一书三证”。其中,城乡规划体系中的控制性详细规划是最直接的管制依据,通过设置空间准入条件(用途、规模、强度、布局)参与到土地发展权的管理中。针对非开发建设,国土空间用途管制主要采用指标管控、控制线管控、分区管控、名录管控等手段。传统规划首先通过评价将用地分为“三区四线”或“三界四区”,不宜、限制、管制、禁止建设的区域往往是生态空间,原本意图是为了引起对生态敏感用地的重视,但现实操作中往往因为“无法使用”而被忽略,因此以往的城市开发边界外的空间长期依靠宏观规划直接指导项目实施,中观层面详细规划滞后、设计缺位,在功能组织、空间结构、景观营造方面几乎处于规划空白地带。即对建设和非建设空间的管控深度截然不同,出发点不一,欠缺统筹思考。而当前的国土空间用途管制要求所有国土空间的统筹开发和保护,将碎片化管控协同集成到统一的国土空间管制,强化要素内在联系,体现系统化、整体化思路(张晓玲,等,2020)。

 

城市设计思维是一种兼顾时间和空间维度的品质营造思维,是可以着眼于“大格局、大系统、大环境”的技术工具。近十年来,我国以生态文明为导向的生态规划设计类型丰富多样,理论与实践均得到了充分发展,采用“先底后图”的做法强调城市与自然的融合(田宝江,2018),从传统的景观美学、自然保育走向生态系统设计,是对生态空间进行深入的、体系化的设计,尝试更丰富的管控方式(邓红蒂,等,2020)。因此,城市设计可以统一导向和相似深度在全域空间形成引导控制,探索高品质、可实施、城乡融贯的要素统筹方法,起到空间统筹的作用。

 

2.2 面向立体化空间管制的新要求:城市设计发挥逻辑串联的作用

 

原先的用途管制在空间传导方面的机制不尽完善(张晓玲,等,2020)。从宏观到微观的空间规划之间主要依靠自上而下的指标控制和分区管控来传导,但一方面指标难以体现空间属性,另一方面通过规划分区来传导管控要求实施效果并不好,宏观层面的综合分区对空间布局和形态的要求过于抽象和原则化,难以对微观实施层面的开发行为进行空间管控和引导。可以说从基于国家和公共利益进行空间管制安排和土地发展权配置的“责任规划”到对个体开发行为进行引导限制的“权益规划”(林坚,等,2014) 之间的空间传导逻辑是断裂脱节的,从二维的“指标+分区”到三维的“用途+强度”是“两层皮”。即便是城乡规划体系内部,从总体规划到控制性详细规划的空间传导也存在脱节,控制性详细规划只执行总体规划“四线”强制性内容,参考用途“色块”,再基于自身发展逻辑进行蓝图设计。而当前的国土空间用途管制要求建立综合性的立体空间管控体系,以“规模+边界+结构+强度+效率”等更加综合的管制手段实现立体化用途管制(汪毅,等,2020)。

 

城市设计是关注城市三维空间布局、风貌特色以及公共空间环境的学科(段进,等,2015),虽然在纵向传导方面也存在一些问题(杨一帆,等,2020),但已经在空间形态结构、公共空间体系、景观风貌特色、建筑控制等方面积累了相当的传导经验,在不同尺度的城市空间品质提升上发挥着积极作用。将来若能将城市设计内容分层次、分类型、有侧重地融入相应层级的国土空间规划体系,将能起到空间布局和空间形态管控方面的纵向逻辑串联作用。

 

2.3 面向高质量管制的新要求:城市设计发挥多学科交叉、多维度视角的作用

原先的用途管制最重要的出发点是粮食安全和生态保护,以约束指标分配下达和严格限制用途转用为管制手段,即使是在城市内部,对建筑高度、密度、后退的要求也主要基于日照、消防、卫生等基本需求,是一种较为单一的底线约束思维模式,计划性、指令性色彩浓厚。而当前的国土空间用途管制要求构建以人为本、刚柔并济(孔雪松,等,2020)、底线约束与激励引导并重(张晓玲,等,2020)、注重科学化和民主化的管制规则。

 

用途管制从字面上看只涉及土地用途的改变或对土地使用的管制,但内容上还包括对空间形态、人居环境在安全、舒适、便利与美观等方面的考量(何明俊,2020),不仅体现生态环境保护、基础设施建设、可持续发展及社会公平等公共利益领域,还应体现空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等更广泛的公共利益,而这些内容应当基于城市设计。同时面对丰富多元的土地利用行为,复杂的利益主体和利益关系,城市设计作为政策工具和解决方案也已有一定的理论和实践积累,来引导土地发挥正外部性作用。城市设计将发挥多学科交叉、多维度视角的作用,成为高质量用途管制的实现途径。

 

3.新背景下城市设计技术改革思路

3.1宏观层面:城市设计思维将全空间全层级融入国土空间规划编制

✍ 3.1.1 城市设计分层级融入国土空间规划体系,实现全域管制

 

纵观各省市在近10 年实践中采用的城市设计编制层级,基本可概括为宏观尺度的区域——城市级总体城市设计、中观尺度的片区级城市设计、微观尺度的地段级城市设计(王建国,2011)。沿用该分层方法,宏观层面包括跨区域设计、市域城市设计、中心城区城市设计,与国土空间总体规划中的省级(跨区域)、市级规划协同编制;中观层面包括城镇开发边界内的单元城市设计、城镇开发边界外的郊野单元设计,与国土空间规划中的“衔接层”单元规划协同编制;微观层面包括城镇开发边界内的地段城市设计、城镇开发边界外的乡村设计,与国土空间规划中的详细规划、村庄规划协同编制;以及针对特殊地域和特定领域的专项城市设计,与国土空间规划中的专项规划协同编制。

 

规划和设计将共同发挥作用,形成以规则管控、指标管控、名录管控、控制线管控、分区管控、正负面清单管控、边界管控、用途功能管控、形态管控等管控手段集合而成的“管控工具包”。从宏观、中观到微观层面,随着规划设计工作的深入推进,城市设计思维和方法发挥越来越大和越来越具体的作用,逐层逐步介入控制线管控、分区管控、结构管控、正负面清单管控、形态管控、边界管控、用途管控(图2)。

图2 城市设计与国土空间规划体系横向融合及对用途管制方式的支撑作用

 

✍ 3.1.2 设计思维介入三区三线划定

 

当前,“三区三线”所代表的“控制线管控+分区管控”结合的空间管控模式已经明晰确定,成为构建全域全类型用途管制的基础工作。“三区三线”的划定以“双评价”为基础是毋庸置疑的,设计思维则应致力于识别山水格局、提取特色要素、营造空间形态,思考历史文脉、城市品质与生态空间的关系(朱江,等,2020)。

 

城市设计首先立足于生态系统的完整性,通过优先进行非建设空间的控制,体现设计遵从自然的思想(俞孔坚,等,2005)。将构建自然生态格局、历史人文格局中的设计思维介入到“三区三线”划定过程中,以生态系统完整性、生态廊道连通性的视角修正补充优化生态空间和生态保护红线,以大农业景观带的视角修正补充优化农业空间和永久基本农田,以发展格局演进、综合优势度、避让因素的视角修正补充优化城镇空间及城镇开发边界,塑造具有特色和比较优势的国土空间格局和空间形态(图3)。

图3 设计思维介入“三区三线”划定示意

 

✍ 3.1.3 按生态、农业、城镇的顺序开展“先底后图”的全域城市设计

 

因设计的尺度不会过于宏观,这里的宏观层面是指市级层面,有时可指包含周边相邻地区的跨区域层面。从国际国内经验看,经过多年演进后的城市——区域总体规划,既是空间性规划,也具有很多经济社会发展规划的内涵,已经走向了综合规划(comprehensive planning)(赵民,2019),不囿于空间范畴。因此这一层级的城市设计主要从空间环境品质的角度对规划形成支撑和反馈,为多样化的管制手段提供依据。

 

城市设计将全空间、全层级参与和融入国土空间规划,将设计内容按层级、按空间、按体系整理(表1)。宏观层面首先在全域空间明确发展目标和整体特色定位、识别评估全域全要素特色资源、识别自然山水格局和保护区域、历史人文格局和保护区域,以及通过参与优化“三条控制线”协调整体空间关系。再按照生态、农业、城镇空间的顺序开展“先底后图”的设计工作。在生态空间主要对生态结构、自然生境系统、公园系统、生态廊道系统等整体蓝绿空间网络提出框架性要求,增强生态服务功能。在农业空间主要对农业景观和乡村聚落空间风貌进行概念性设计指引。在城镇空间主要对空间形态、开敞空间和慢行网络、景观风貌系统进行结构性引导,同时根据城市特色分类型划定城市设计重点控制区域。为避免曾被诟病的“设计内容宽泛化”(吴晓,等,2021),功能与土地利用细化、环境设计、建筑导控等设计体系从中观层面才开始涉及。总体来说,宏观层面设计内容以结构管控、规则管控、分区管控等为主。

3.2 中观层面:以设计导则制度打通空间治理的纵向传导逻辑

中观层面城市设计对应的是国土空间规划中的“衔接层”——单元规划,按照城镇开发边界内外,城市单元设计融入城市单元规划,郊野单元设计融入郊野单元规划。从宏观层面设计到中观层面,应建立设计导则制度实现空间形态的纵向传导。

 

在全域空间将区分两条传导线,市域层面生态空间、农业空间的设计内容通过设计导则传导至郊野单元设计,中心城区城市设计通过设计导则传导至城市单元设计(图4)。设计导则是一种技术指南和政策文件,目的是将市级层面的特色要素、山水格局、人文格局的结构性、概念性、名录式识别,通过较为统一的、有章可循的技术方法,落实到对空间形态、开敞空间、景观风貌的较为具体的导控方式。

图4 设计体系纵向传导示意

 

针对建设空间,主要通过对“空间廊道”(绿廊、水廊、街廊、视廊)和“功能片区”(金广君,2018) 的导控方法形成技术路径,将线状控制要素拆解到面状控制要求,将虚拟的廊道控制具象化到对建筑(组合)和公共空间的控制要求。这种技术手段已经在许多城市有过实践。例如,《广州城市设计导则》在总体层面确定设立四条城市特色景观视廊,通过较为统一的视线廊道宽度、视距、可见比例设置,运用技术手段实现对廊道内建筑高度的分区管控。

 

针对非建设空间,也有一些城市已开始探索设计导则制度,例如在建设“公园城市”的背景下,《成都市公园规划设计导则》对城镇开发边界外的山地公园、郊野公园、绿道,按一定的标准进行生态分区,提出建设项目负面清单,基于游憩功能和游憩路径设计,提出设施配套标准和布局一般原则,目的是将对全市公园体系的结构性管控,继续向下传导落实到每一类公园的分区管控、控制线管控、正负面清单管控、规则管控。从市域生态空间、农业空间的设计内容向郊野单元设计传导的设计导则可借鉴此模式。生态空间的最终用途管制依据将在郊野单元规划和设计中落实,形成“指标+分区+控制线+正负面清单+规则”的综合管控手段。

 

3.3 微观层面:城市设计将支撑刚弹结合、多元化管制方式

 

微观层面的详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等做出的实施性安排,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。这一层级是城市设计发挥较大作用的层级,地段城市设计融入详细规划,乡村设计融入村庄规划,实现刚弹结合、多元化管制方式。

 

✍ 3.3.1 建立刚弹结合的设计管控要素库

 

从中观层面向微观层面传导,主要存在于城镇和村庄的建设空间,通过建立设计管控要素库,实现空间形态传导和公共空间品质细化,有助于形成要素清晰、管控合理、成果表达规范和便于衔接的实施层面详细规划和设计。在城镇建设空间,北京、武汉、厦门等城市已探索这种技术手段,要素库采用目标定性、负面清单、标准定量的方式,以图示方法表达基于公共利益的共识。借鉴已有经验,一般会将城市设计重点区域与一般区域区别对待,在一般区域控制要素基础上增设有针对性的管控要素,甚至对重点地区中的特殊风貌地区进一步加强控制以彰显城市特色,同时区分控制性要素和引导性要素,有利于充分发挥地段城市设计的多样性和创造性,以支撑详细规划实现刚弹结合的、地上地下立体化的用途管控方式(表2)。

 

在乡村建设空间,同样可采取设计管控要素库的技术方法,实现从郊野单元设计到乡村设计的逻辑传导,探索乡村聚落的空间秩序和景观风貌管控(表1),使村庄规划和乡村设计中的空间肌理传承保护、公共空间设计和建筑院落风貌控制有据可依。但应注意乡村社会的村民自治,不宜盲目界定“公共利益”,重视和尊重“自下而上”的基层创建治理逻辑。

 

✍ 3.3.2 “规划+设计”结合的多元许可内容

 

通过“详细规划+地段城市设计”“村庄规划+乡村设计”共同形成“边界+规则+正负面清单+功能+形态”多元复合管控的规划许可条件,城市设计中的控制性要素直接纳入规划条件,引导性要素通过政府购买第三方专业咨询机构的服务对建筑设计方进行详细指导落实。建筑设计方案审查是设计实施的重要抓手,形成规划、设计、安全等联合审查机制,行政管理部门以审查控制性要素为主,专家顾问团队和公众参与审查引导性控制要素的联合审查形式(图5)。

图5 建设空间实施许可环节示意

 

✍ 3.3.3 以“附加条件+激励政策+退出机制”的规则管控,推进实现公共利益

 

城市设计开始从“设计控制”走向“设计治理”(Carmona M,2016),关键是建立多元主体构成的行动和决策体系(唐燕,2020),而不是单纯的技术上的干预引导。保护地役权源于土地使用权私有基础上的公共利益保护需求,城市设计以管控内容是否能够达成公共利益为初衷,但同时也需要尊重私人领域的权利,进一步研究“附加条件+激励政策+退出机制”的详细规则管控,基于现实推进和实现公共利益。

 

4.结语

在统一国土空间用途管制的背景下,以城市设计为代表的设计类规划如何发挥作用,在“美丽中国”国土空间开发保护利用的关键命题下,推动实现高质量发展、高品质生活、高水平治理,是本文的研究目的。面向全域统筹管制的新要求,城市设计将发挥空间统筹的作用;面向立体化空间管制的新要求,城市设计将发挥逻辑纵向串联的作用;面向高质量管制的新要求,城市设计将发挥多学科交叉、多维度视角的作用。

 

宏观层面,城市设计将全空间、全层级融入国土空间规划编制体系,实现全域管制;设计思维介入三区三线划定,塑造具有特色和比较优势的国土空间格局;“先底后图”开展全域城市设计工作。中观层面,以设计导则制度构建空间形态的纵向传导管控逻辑。微观层面,以设计管控要素库支撑微观层面规划设计,实现刚弹结合的、地上地下立体化的用途管控方式;“规划+设计”结合形成多元化许可内容;以“附加条件+激励政策+退出机制”的详细规则管控,推进实现公共利益。

 

本研究聚焦于城市设计与用途管制的高关联部分,针对国土空间用途管制提出城市设计应起的作用和技术改革方向,以期为新背景下城市设计体系建设提供思路。

 

本文引用格式:周琳,孙琦,于连莉,等.  统一国土空间用途管制背景下的城市设计技术改革思考[J]. 城市规划学刊, 2021(3): 90-97.(ZHOU Lin, SUN Qi, YU Lianli, et al. Some Thoughts on the Reform of Urban Design under the Background of Unifying Territorial Spatial Development Regulation[J]. Urban Planning Forum, 2021(3): 90-97.)

 

作者简介:

 

周   琳,青岛市城市规划设计研究院编研中心,青岛市国土空间规划智能仿真工程研究中心,注册城乡规划师

 

孙   琦,青岛市城市规划设计研究院建筑景观所副所长,一级注册建筑师

 

于连莉,青岛市城市规划设计研究院编研中心主任,青岛市国土空间规划智能仿真工程研究中心主任,高级工程师,注册城乡规划师

 

叶   果,南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司山东分院副院长,高级工程师,一级注册建筑师,注册城乡规划师

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文章名称:《统一国土空间用途管制背景下的城市设计技术改革思考》
文章链接:http://seer520.com/archives/5905
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